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运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展

来源:幸福网 编辑:幸福网 发布时间:2017-10-18 20:46:28
财政部、民政部、人社部联合颁布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》,鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业供给侧结构性改革,加快养老服务业培育与发展。

一、养老PPP政策日趋清晰,三大领域获重点支持

2014年,财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,开启PPP模式在基础设施及公共服务领域的应用。截至2017年8月,已筛选出三批政府和社会资本合作(PPP)示范项目。自2014年9月起,多项养老服务政策文件中提到鼓励社会力量通过PPP模式参与养老服务,内容包括将PPP投融资模式应用于医养结合领域、建设或发展养老机构、整合改造闲置社会资源发展养老服务等。本次《实施意见》提出了优先支持的重点养老服务领域,明确将重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式,立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务,参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给三大板块;还提出积极支持社保资金于收益稳定、回收期长的养老服务PPP项目,这意味着除财政、福彩公益金、国开行贷款等政府资本外,养老项目的融资渠道进一步扩展,有利于整个养老服务体系的发展。

二、全国PPP养老项目314项,占总量的2.3%

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库的最新数据,截至2017年8月31日,全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计13599项,其中养老项目314项,占项目总量的2.3%。34项为国家级示范项目,18项为省级示范项目。

(一)山东、贵州等25个省份有养老项目入库,山东居首位

从项目数量看,共有山东、贵州、河南、新疆等25个省份有养老项目入库,大部分省份的入库养老项目在10个以内。山东和贵州分别以46项及43项在项目数量上遥遥领先于其他省份,紧随其后的河南、新疆、四川、内蒙古、云南、江苏、江西、黑龙江8个省份在10-30项不等,陕西、河北、北京、湖南、甘肃、福建、辽宁、浙江、宁夏、湖北、安徽、吉林、山西、青海、广西等15个省份分别有1-10项养老项目入库。另有海南、天津、广东、上海、重庆、西藏等6个省份没有养老项目入库。


 

全国各省市养老PPP项目数量统计图
从养老项目在该省份全部PPP项目总量的比例看,北京、黑龙江、山东、江苏、江西、云南、宁夏、河南、吉林、贵州等10个省份养老项目占比超过全国养老类PPP项目占所有入库项目总量比。

(二)养老项目投资金额总计1884.99亿,近七成项目投资金额在1-10亿之间

现有314项养老PPP项目的投资金额总计1884.99亿元,其中共有53个项目投资金额超过10亿人民币,有90个项目在3-10亿之间,有96项为1-3亿之间,投资金额不足1亿元的有75项。


 
全国各省市养老PPP项目数量统计图
从各省的项目金额来看,与各个省份的项目数量情况大致吻合,区域之间的投资金额差距悬殊。共有山东、贵州、河南、江苏、云南等5个省份的投资金额较高,尤其是山东省以570亿元的投资金额居首。


 
全国养老PPP项目资金额度分省统计

(三)养老项目整体落地率[1]为39.23 %,高于总入库项目水平

根据项目库中显示,PPP项目分为识别、准备、采购、执行、移交5个阶段。目前314个项目中,184个项目处于识别阶段,50个项目处于准备阶段,29个项目处于采购阶段,剩余的51个项目处于执行阶段,尚未有养老项目处于移交阶段。项目的整体落地率为39.23 %。在全国PPP综合信息平台项目库第7期季报统计的全部入库项目中,截至2017年6月末,总体入库项目的落地率为34.20%,养老项目略高于此水平。


 
全国养老PPP项目进展阶段分布

(四)项目领域多集中于养老机构类及医养结合类,社区养老项目较少

本次《实施意见》提出的优先支持的重点养老服务领域,明确将重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式,立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务,参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给三大板块。
按照全国PPP综合信息平台项目库养老板块的项目领域分类来看,34项国家级示范项目分别有17项为养老业,13项为医养结合项目,4项为老年公寓项目。通过查看项目内容,发现多集中于养老机构类及医养结合类项目,仅有两项涉及社区养老体系建设,分别是赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目、长春市养老综合项目(此项目分为三部分,居家养老服务中心建设为其中之一,主要依托长春市现有90个社区建设)。未来通过PPP模式加大对社区养老体系建设的支持,也是满足老年人居家养老需求,顺应居家社区养老趋势的体现。

(五)运作模式相对单一,多数采用BOT及BOO模式

PPP项目运作方式主要包括建设-运营-移交(BOT,Build- Operate-Transfer)、建设-拥有-运营(BOO,Build-Own-Operate)、购买-建设-运营(BBO,Buy- Build-Operate)、移交-运营-移交(TOT,Transfer-Operate-Transfer)、改建-运营-移交 (ROT,Rehabilitate-Operate-Transfer)、区域特许经营(Concession)、租赁-运营-移交(LOT,Lease-Operate-Transfer),以及这些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。
通过扫描养老类PPP项目,发现其运作模式较单一,以BOT(建设-运营-移交)模式和BOO(建设-运营-拥有)模式为主,其他模式较少。在34项国家级示范项目中,有19项采用BOT模式,12项为BOO模式。TOT(移交-运营-移交)模式和ROT(改建-运营-移交)模式各有1项,另有1项采用其他模式。


 
全国养老PPP项目(国家示范项目)运作模式
1. BOT模式:淄博市博山姚家峪生态养老中心项目
BOT(建设-运营-移交)是指社会资本或项目公司通过投标等方式,从政府部门获得对某个项目的特许权,一般合同期限为20-30年。项目公司对新建项目进行运作,包括设计、融资、建造、运营、维护和用户运营维护等,并获得项目收益。BOT项目的特点在于,项目公司在特许期结束后必须将项目资产和相关权利交还给政府,项目的最终经营权仍掌握在政府手中,且在项目运作过程中,社会资本方始终对项目都没有所有权。
例如,淄博市博山姚家峪生态养老中心项目,由博山区公有资产经营公司和社会资本方共同组建的项目公司进行前期建设并作为该PPP项目的实际运营公司;特许经营权期限为30年,其中建设期5年,运营期25年。特许经营期满后,该项目产权移交给区政府。项目总投资19.25亿元,由博山区政府授权淄博市博山区公有资产经营公司作为政府出资人出资0.85亿元,淄博泰和房地产开发有限责任公司、中国建筑第二工程局有限公司和上海道联投资有限公司联合作为社会资本方共同出资3.4亿元,按照2:8的出资比例共同组建淄博凯富瑞生态颐养有限公司,此公司作为该PPP项目的实际运营公司。剩余15亿元由项目公司向金融机构融资解决,占总投资的77.9%。


 
淄博市博山姚家峪生态养老中心项目运作模式图
2. BOO模式:山东省聊城市茌平县金柱盛世千岛山庄生态养老项目
BOO(建设-拥有-运营模式)与BOT模式最大的不同在于,BOO模式中项目公司对项目拥有所有权和经营权,不存在期满移交这一步,私有化程度高。以山东省聊城市茌平县金柱盛世千岛山庄生态养老项目为例,项目公司自项目运营期开始,取得颐养中心的经营权和收费权,负责颐养中心的运营管理和维修工作,并享有向服务者收取费用的权利,项目公司以服务收入支付其营运过程中发生的各项费用及成本。


 
7山东省聊城市茌平县金柱盛世千岛山庄生态养老项目运作模式图
3. TOT模式:江苏南通如东县中医院医养融合PPP项目
与BOT模式不同,TOT(移交-运营-移交)模式适用于存量项目。在初期,企业获得政府存量项目的所有权和经营权,省去了建设环节,可以减少建设风险,有利于收回投资成本。例如,江苏南通如东县中医院医养融合PPP项目,由如东县政府授权如东县国有公司作为政府出资人并授权其与拟引入的社会资本共同出资成立一期医疗中心项目公司1和二期养老中心项目公司2。其中,一期医疗中心项目采用TOT模式实施,即项目建成后,将项目设施(不包括医疗设备部分)移交给项目公司1,由其负责项目非核心医疗业务,包括药品及耗材供给、物业、食堂、超市及停车场等后勤等方面的所有事务运营管理,并获得相应的运营收益。特许经营期结束后,由项目公司1按既定的移交标准向政府方指定的部门移交。
4.ROT模式: 湖北省武汉市社会福利院项目
ROT(改建-运营-移交)是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。ROT有时也看作“BOT+TOT”,主要适用于改建、扩建的存量项目。例如,集智慧养老、康复、医疗、休闲娱乐为一体的湖北省武汉市社会福利院项目,福利院综合大楼于2016年7月建设完成并交付使用。大楼分A、B两座,其中A座由武汉市社会福利院直接经营。B座通过PPP模式招标引进社会资本,采用ROT模式,由武汉市社会福利院与中标的社会资本方成立项目公司。项目公司在原有基础上进行装修改造、安装工程改造、智能化系统升级、医疗设备及办公家具购置,投入运营后通过收取社会代养老人服务费、医疗费、体检费、居家养老服务费、超市收入、电商平台收入等获得合理回报。(北师大公益研究)
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